Взгляд на прошлые переговоры ООН по климату предлагает ценный контекст для ключевых переговоров этого года.
Примечание редактора: 2015 год обещает стать поворотным годом в отношении изменения климата, поскольку растущая озабоченность по поводу последствий совпадает с критическим этапом в многолетнем процессе формирования международного соглашения об изменении нашей траектории.
Чтобы помочь всем нам подготовиться к 21-му совещанию Конференции сторон Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата (COP 21), которое, возможно, изменит правила игры и пройдет в Париже 30 ноября, Ensia публикует серию отрывки из контекста от давнего обозревателя и репортера Фионы Харви. Во второй части описывается захватывающая, временами разочаровывающая, а временами плодотворная траектория, которая привела нас к сегодняшнему поворотному моменту. Вы также можете прочитать первую часть.
На протяжении более двух десятилетий правительства стран мира встречаются почти ежегодно, чтобы попытаться заключить глобальное соглашение о сокращении выбросов парниковых газов и предотвращении опасного изменения климата. В течение всего этого периода переговорам мешала явная сложность того, чего они намеревались достичь: справедливого соглашения, в котором все страны, какой бы сильной или слабой ни была их экономика, независимо от размера их предыдущего вклада CO2, ответственность за сокращение глобальных выбросов и предотвращение самых разрушительных последствий глобального потепления.
Если прогресс кажется медленным, учтите, что эти переговоры являются одними из последних в своем роде. Мировые торговые переговоры, направленные на устранение торговых барьеров между развитыми и развивающимися странами, известные как «Дохинский раунд», провалились в 2008 году. За последние четыре десятилетия было заключено всего несколько глобальных договоров, причем большинство из них касалось узких вопросов и не имело сильных стимулов для соблюдения странами. Изменение климата, напротив, является, возможно, самой трудноразрешимой проблемой нашего времени, и для ее решения потребуется беспрецедентный переворот в мировой экономике, чтобы восстановить равновесие и отказаться от ископаемого топлива, которое было двигателем роста на протяжении более полутора веков..
Что произошло за эти два десятилетия? Как эти прошлые достижения, какими бы ледяными они ни казались, способствовали тому, что мы имеем сегодня? И что означает то, что мы имеем сегодня, для предстоящих ключевых переговоров в Париже?
Прелюдия: Воздействие и МГЭИК
Наука о глобальном потеплении восходит к 19 веку, когда такие мыслители, как Жозеф Фурье и Джон Тиндалл, выдвинули гипотезу о том, что CO2 нагревает атмосферу. В конце века Сванте Аррениус провел серию расчетов, показывающих, насколько может повышаться или понижаться температура в зависимости от количества СО2 в атмосфере. Но это считалось тайной физической наукой до середины 20-го века.
В 1958 году химик Чарльз Дэвид Килинг начал измерять CO2 в пробах воздуха в обсерватории Мауна-Лоа на Гавайях. Полученный график показал изменения в течение каждого года - самые высокие в зимний период, затем уменьшающиеся по мере омоложения растительности, - но также, что крайне важно, вне всяких сомнений установлено, что индустриализация увеличивала запасы CO2 в атмосфере каждый год.
С 1960-х по 1980-е годы к кривой Килинга присоединились новые исследования глубоководных кернов, годичных колец и ледяных кернов, которые добавили знания о прошлых изменениях климата и колебаниях CO2. Это усилило связь между концентрацией CO2 в атмосфере и глобальным климатом и привело к растущей обеспокоенности тем, что мы сами можем изменить климат.
К 1988 году накопилось достаточно доказательств возможного воздействия, чтобы Всемирная метеорологическая организация и Организация Объединенных Наций совместно заказали всеобъемлющую оценку, призванную окончательно установить, могут ли люди изменять климат. Межправительственная группа экспертов по изменению климата, группа ведущих мировых экспертов по климату, созванная ООН, опубликовала в 1990 году отчет, в котором делается вывод о том, что антропогенные выбросы таких газов, как CO2, метан и закись азота, усиливают естественный парниковый эффект.
В 1992 году эти события привели к проведению глобальной конференции по изменению климата, Конференции ООН по окружающей среде и развитию (известной также как Саммит Земли) в Рио-де-Жанейро. На саммите мировые лидеры, включая Джорджа Буша-старшего. Буша подписали Рамочную конвенцию ООН об изменении климата, продемонстрировав свою приверженность предотвращению опасного изменения климата. Стороны, подписавшие РКИК ООН, договорились регулярно встречаться на конференции сторон - КС - для обсуждения выполнения договора.
Но у РКИКООН был существенный недостаток: в ней не было ничего, что обязывало бы подписавшие стороны к конкретным действиям. В результате были запланированы дополнительные переговоры для определения прав и обязанностей каждой страны. Вот тут-то и начались проблемы.
Киото 1997: Юридически обязывающий, практически бесполезный
Вопросы, которые должны были быть решены в ходе дальнейших переговоров, были огромными. Один продвигал науку с целью получения большей ясности о том, как деятельность человека влияет на климат и какие меры потребуются, чтобы предотвратить эти последствия.
Но это было самое простое. Политика и экономика - когда бизнес-группы начали осознавать угрозу, которую может представлять для их интересов борьба с выбросами, - были гораздо более сложными..
Бедные страны были непреклонны в том, что их экономическое развитие должно стоять на первом месте, и требовали права развиваться по тем же путям, по которым до них пошли богатые страны. (Хотя в некоторых странах, включая Китай и Индию, миллионы людей вырвались из нищеты и быстро индустриализировались, их выбросы на человека все еще были значительно ниже, чем на Западе.) Они также утверждали, что, поскольку развитые страны несут ответственность за большую часть человеческого -генерируемого CO2 в атмосфере, эти страны должны нести наибольшую ответственность за его сокращение. Это включало не только сокращение выбросов, в то время как бедные страны продолжали увеличивать свои собственные выбросы, но и предоставление финансовой помощи развивающимся странам, чтобы помочь этим странам сократить выбросы и справиться с последствиями потепления..
Россия, как и многие ее бывшие государства-сателлиты, переживала глубокий экономический кризис после распада Советского Союза. Выбросы парниковых газов сократились вместе с промышленностью.
В то время как некоторые в богатых странах с пониманием относились к проблемам развивающегося мира, а крах России, казалось, устранил главного политического и экономического конкурента, многие сопротивлялись идее о том, что они должны взять на себя всю ответственность, в то время как быстро растущие экономики, такие как Китай, не имели ни одного. Начинало ощущаться влияние низкозатратной конкуренции со стороны Азии, и были опасения, что Китай использует глобальное потепление для получения дальнейшего экономического преимущества перед Западом.
Эти аргументы легли в основу последующей встречи на высшем уровне Земли в Киото, Япония, в 1997 году. Возникшее соглашение, Киотский протокол, разделило страны на две группы: те, кто принимает ограничения на свои выбросы (развитые мира, включая США, Европейский Союз, Японию и большую часть постсоветского блока), и страны, не имеющие целей (так называемые страны, не включенные в Приложение 1, включая Китай, Индию и другие страны с быстрорастущей экономикой, такие как Южная Корея).. В целом ожидалось, что к 2012 году страны, включенные в Приложение 1, сократят свои выбросы шести парниковых газов примерно на 5,2 процента по сравнению с уровнем 1990 года, хотя для некоторых из них были поставлены цели, допускающие вместо этого небольшое увеличение выбросов.
Совещание в Киото также создало механизм для глобальной системы торговли квотами на выбросы, с помощью которой богатые страны, поставившие перед собой цели по выбросам, могли бы избежать сокращения собственных выбросов углерода, платя развивающимся странам за принятие стратегий, таких как посадка деревьев или установка солнечной или ветровой энергии., что вместо этого уменьшило выбросы парниковых газов.
Затем - Великобритания Министр окружающей среды Джон Прескотт, который вел переговоры от имени Европейского Союза, вспоминал, как рано утром вышел из комнаты для переговоров, улыбаясь после нескольких часов напряженных переговоров, обнимая прохожих на выходе с радостью и облегчением. «Это был прекрасный момент!» он вспомнил.
Но радость была недолгой. Хотя США в лице вице-президента Эла Гора подписали протокол, он так и не был представлен Конгрессу для ратификации, потому что было ясно, что он не будет принят, потому что некоторые думали, что он дает Китаю свободу действий, а некоторые деловые круги готовились к этому. противодействовать соглашению (в том числе подвергая сомнению науку об изменении климата). Россия также решила не ратифицировать пакт. Киотский протокол не мог бы юридически вступить в силу, если бы его не ратифицировали страны, ответственные за 55 процентов глобальных выбросов парниковых газов. Без США, крупнейшего в мире источника выбросов, это выглядело едва ли возможным.
Киотский протокол был полностью юридически обязывающим документом, подписанным почти всеми правительствами мира. Но в итоге это практически не повлияло на выбросы, которые продолжали расти, или на финансы, поскольку развивающиеся страны получали лишь небольшие потоки средств. Между тем, его влияние на политику было негативным, поскольку оно поставило под сомнение способность переговорного процесса ООН привести к значимой сделке.
Урок: договор может быть юридически обязывающим, полностью сформулированным, изящно написанным и неопровержимым с точки зрения международного права - и все же быть бесполезным, если его не поддерживают современные политики.
Пост-Киото: вне обсуждения
После подписания Киотского протокола переговоры по климату вступили в период «странной войны». Страны продолжали встречаться - например, в 2001 году были заключены Марракешские соглашения, в которых были разработаны ключевые аспекты Киотского протокола, - но усилия по большей части оказались тщетными. Администрация Клинтона была бессильна возродить Киото. А Джордж Буш-младший вскоре после вступления в должность ясно дал понять, что, несмотря на некоторые слова во время его кампании о необходимости борьбы с глобальным потеплением, участие США в международных действиях по борьбе с изменением климата под эгидой ООН не обсуждалось.
Туповая ситуация продолжалась несколько лет. Затем, неожиданно, в конце 2004 года, Россия ратифицировала договор, что было вызвано желанием Владимира Путина вступить во Всемирную торговую организацию и его стратегией заручиться поддержкой ЕС, используя Киотский протокол в качестве услуги за услугу. Этот шаг спас Киото от свалки истории и положил начало новому этапу переговоров.
Бали 2007: Преодолев барьер
Иво де Бур, европейский бюрократ, ранее знакомый с переговорами по климату, занял пост исполнительного секретаря РКИК ООН в 2006 году и с самого начала дал понять, что хочет, чтобы генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун, чтобы бросить весь вес организации на поддержку нового глобального соглашения об изменении климата.
Первой стадией этого было согласование «дорожной карты», которая позволила бы странам выйти из тупика, последовавшего за Киотским протоколом, - по существу, хотя это и не было официальной линией, для поиска альтернативы Киотскому протоколу, которая бы требуют ограничения выбросов парниковых газов и применяются ко всем, включая страны, отвергшие Киотский протокол, и страны, не имевшие обязательств по протоколу 1997 года.
Это было согласовано на COP 13 на Бали в конце 2007 года, но не без драмы. Конференция должна была закончиться в 18:00. 14 декабря, но США продолжали отвергать этот план (на том основании, что это было универсальное решение, а не решение, адаптированное к потребностям отдельных стран) до следующего дня. В последние напряженные часы, когда казалось, что соглашение не может быть достигнуто, де Бур, казалось, расплакался на трибуне, в то время как представители развивающихся стран, в свою очередь, встали, чтобы осудить позицию США. Последней каплей стал страстный призыв Папуа-Новой Гвинеи «увести [или] убраться с дороги». Делегация США согласилась с «дорожной картой» на фоне сцен облегчения и ликования.
Копенгаген-2009: До гола
Балийская дорожная карта подготовила почву для решающего саммита по изменению климата - встречи мировых лидеров в Копенгагене в конце 2009 года, на которой, как ожидается, будет выработан преемник Киотского протокола. Встреча в Копенгагене уникальна тем, что это была не только КС (КС 15), но и саммит, а это означает, что делегации возглавляли главы государств, а не представители на уровне министров. В преддверии переговоров предзнаменования были хорошими: за соглашением стояли ЕС и большинство развитых стран, а в США новый президент Барак Обама пообещал возобновить международные действия по климату. Правительство Китая также поддержало сделку, и другие развивающиеся страны были готовы последовать его примеру.
В преддверии саммита Китай, Индия, США, ЕС, Япония и все другие крупнейшие экономики мира объявили цели по выбросам парниковых газов на 2020 год. Это был первый случай, когда развитые и развивающиеся страны совместно согласовали углеродные цели (абсолютное сокращение для более богатых стран, сдерживание вероятного роста будущих выбросов для развивающихся стран).
Но за несколько месяцев до конференции стало ясно, что, несмотря на готовность всех основных сторон подписать сделку, никакого договора из Копенгагена не будет. Не хватило времени (крайние сроки являются ключом к достижению каких-либо результатов в этих переговорах) для составления полностью сформулированного и юридически обязывающего соглашения, подобного тому, которое было согласовано в Рио-де-Жанейро и Киото. Вместо этого ООН решила добиваться «политической декларации», подписанной мировыми лидерами.
НПО и СМИ назвали саммит провальным. Тем не менее, это был первый случай, когда развитые и развивающиеся страны объединили свои цели по выбросам - цели, которые значительно превзошли цели Киото. Кроме того, финансовая помощь от богатых беднякам была согласована на гораздо более высоком уровне, чем когда-либо.
Пост-Копенгаген: растущая надежда
Сцены хаоса и ожесточенные обвинения между странами и неправительственными организациями на саммите в Копенгагене нанесли серьезный ущерб общественному восприятию переговоров в ООН, которые с тех пор становятся все более уязвимыми для нападок.
Тем не менее, ситуация начала немного меняться в 2010 году, когда ООН официально приняла Копенгагенское соглашение на COP 16 в Канкуне.
Конни Хедегаард, министр охраны окружающей среды Дании на переговорах в Копенгагене, а также политик и бывший журналист, провела и председательствовала на саммите 2009 года, не щадя при этом личных затрат - сразу после этого она перенесла пневмонию. Когда в 2010 году она была назначена комиссаром ЕС по борьбе с изменением климата, она была полна решимости использовать этот пост для того, чтобы Копенгаген стал лишь первым шагом к глобальному соглашению, а не окончательным.
На конференции COP 17, состоявшейся в 2011 году в Дурбане, Южная Африка, Хедегаард сделала большую ставку. В то время как другие делегации прибыли, ожидая еще одной «проведение» конференции, на которой мало что будет согласовано, кроме продолжения переговоров, ЕС пришел с планом: добиться соглашения по целям после 2020 года. Это означало бы, что страны согласятся с графиком подписания глобального пакта в 2015 году и поставят перед собой гораздо более амбициозные климатические цели, чем они поставили всего двумя годами ранее.
Это был рискованный шаг, и он почти провалился. Поскольку переговоры продолжались после 18:00. Крайний срок в пятницу, на следующее утро и на следующий день, когда решения не видно, делегации ключевых развитых стран, таких как США и Япония, все еще не были на борту ЕС. Но многие развивающиеся страны были такими: Хедегаарду удалось создать коалицию с более чем 100 беднейшими странами, убедив их в том, что новое соглашение после 2020 года будет в их пользу, потому что они больше всего потеряют от разрушительного изменения климата. Измученные делегаты предложили отложить переговоры на три месяца. Однако Хедегаард знала, что решение нельзя откладывать, если хрупкая коалиция, которую она собрала, одержит верх.
В конце концов, незадолго до рассвета в воскресенье утром, после марафонской 40-часовой сессии переговоров, авантюра Хедегаарда окупилась. Китай и Индия были последними странами, которые выступили против этих предложений, считая, что они мешают более бедным странам добиться результатов, которые, по их мнению, отвечают их интересам. Эти двое, наконец, уступили, и был установлен график, согласно которому новое глобальное соглашение должно быть подписано в Париже в 2015 году, вступит в силу с 2020 года и обяжет развитые страны продолжать сокращать выбросы, а развивающиеся страны - сдерживать рост своих выбросов. выход углерода. Но условия такого соглашения намеренно оставались расплывчатыми, допуская «протокол, юридический документ или иной результат, имеющий юридическую силу», что в худшем случае могло означать, что все страны не были обязаны выполнять соглашение. Значение этого пункта, добавленное в последнюю минуту, вероятно, станет главной причиной разногласий в Париже.
Париж 2015: Важнейшие ингредиенты
Дурбан стал местом проведения COP 21, запланированного на ноябрь в Париже. На COP 20 в Лиме в конце 2014 года была изложена большая часть текста Парижского соглашения. Но в лимском тексте не было учтено два важных момента: цели по выбросам на период после 2020 года, предложенные каждой страной; и финансовая помощь, которую развитые страны согласятся предоставить развивающемуся миру.
Национальные планы на период после 2020 года должны были быть представлены к концу марта. К настоящему времени более 30 стран, большинство из которых являются членами ЕС, разработали свои национальные планы по выбросам. США согласились сократить до 28 процентов от уровня 2005 года (такой же базовый уровень, который использовался для Копенгагена) к 2025 году, в то время как Китай заявил, что его выбросы достигнут пика к 2030 году. Работа над финансовыми обязательствами продолжается, но это, вероятно, быть постоянным источником раздора до последних дней.
Общая картина всей этой деятельности также изменилась. Исследование, опубликованное Глобальным углеродным проектом в 2014 году, показало, что выбросы на душу населения в Китае превысили выбросы в ЕС, а общие выбросы в Индии, вероятно, к концу этого десятилетия превысят выбросы в Европе. В том же году МГЭИК опубликовала полные выводы своего последнего оценочного отчета, в котором сделан вывод о том, что около половины количества ископаемого топлива, которое может быть сожжено до того, как мы, вероятно, уже преодолеем порог потепления в 3,6 градуса по Фаренгейту (2 градуса по Цельсию). был сожжен.
Следующая остановка: Реальные скидки?
Каким бы ни был результат в Париже, ясно одно: это не будет окончательным решением проблемы изменения климата. Правительствам необходимо будет продолжать встречаться год за годом, чтобы гарантировать, что усилия по сокращению выбросов парниковых газов идут по плану, и выполнять свои обязательства.
Хотя процесс РКИКООН может показаться извилистым - ничто не может быть принято, если он не будет поддержан единодушно, переговоры разбиты на десятки рабочих групп, а споры по, казалось бы, простым вопросам формулировок часто мучительны - это все еще единственный форум, в котором каждая страна имеет равный вес, единственный форум, на котором услышано большинство развивающихся стран. Это придает этому процессу легитимность, которой не хватает на форумах, позиционируемых как альтернатива.
Постпарижский процесс обещает быть таким же напряженным, как и предыдущие 20 лет переговоров. Ключ к любому суждению будет заключаться в том, приведут ли эти продолжающиеся дискуссии к реальному сокращению выбросов CO2 или просто к увеличению количества горячего воздуха.